# 中共中央办公厅 国务院办公厅关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见
> 国家级 · 综合政策 · 发布于 2025-08-25
## 政策要点
- **政策级别**：国家级
- **政策类别**：综合政策
- **发布日期**：2025-08-25
- **发文单位/来源**：中国政府网

## 摘要
稳慎推进金融机构探索开发与碳排放权和核证自愿减排量相关的绿色金融产品和服务，加大对温室气体减排的支持力度。以全国碳市场为主体建立完善碳定价机制，充分利用全国碳市场的价格发现功能，为金融支持绿色低碳发展提供有效的价格信…

## AI 速读（谁能申报 · 能补多少 · 怎么办）
**谁能申报**
重点排放单位、自愿减排项目业主、审定核查机构、金融机构及地方政府可参与。2027年前，全国碳市场将基本覆盖工业主要排放行业；2030年建成以配额总量控制为基础的强制市场，自然人逐步纳入自愿减排市场。

**能补多少**
无明确资金补贴，以主管部门解释为准。重点单位需完成关键参数月度存证，配额分配向总量控制转型，有偿分配比例有序提高，CCER抵销规则将完善。

**怎么办**
依据行业发展状况、降碳贡献、数据质量等，有序推进行业扩围。2027年前完成重点行业覆盖，2030年前建成方法统一、与国际接轨的自愿减排市场，通过制度刚性与市场活力协同推进碳达峰碳中和。

## 政策正文
▎ 政策背景碳市场是利用市场机制积极应对气候变化、加快经济社会发展全面绿色转型的重要政策工具。我国已建立全国碳排放权交易市场（强制履约）和全国温室气体自愿减排交易市场（自主减排）两大体系。为建设更加有效、更有活力、更具国际影响力的全国碳市场，中共中央办公厅、国务院办公厅于2025年5月24日印发《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》。
▎ 核心内容▎ 总体目标
• 到2027年：全国碳排放权交易市场基本覆盖工业领域主要排放行业；全国温室气体自愿减排交易市场实现重点领域全覆盖。
• 到2030年：基本建成以配额总量控制为基础、免费和有偿分配相结合的全国碳排放权交易市场；建成诚信透明、方法统一、参与广泛、与国际接轨的自愿减排交易市场；形成减排效果明显、规则体系健全、价格水平合理的碳定价机制。
▎ 全国碳排放权交易市场建设
• 扩大覆盖范围：依据行业发展状况、降碳减污贡献、数据质量基础、碳排放特征等，有序扩大覆盖行业和温室气体种类。
• 完善配额管理制度：
• 科学设定配额总量，逐步由强度控制转向总量控制；
• 到2027年，对碳排放总量相对稳定的行业优先实施配额总量控制；
• 稳妥推行免费和有偿相结合的分配方式，有序提高有偿分配比例；
• 建立配额储备和市场调节机制，平衡供需；
• 合理确定核证自愿减排量（CCER）抵销清缴的比例。
• 试点市场管理：现有地方试点市场须规范运行；不再新建地方或区域碳排放权交易市场；建立定期评估和退出机制。
▎ 全国温室气体自愿减排交易市场发展
• 加快市场建设：建立科学完备的方法学体系，重点开发可持续发展效益显著、社会期待高、生态与社会效益兼具领域的减排方法学。
• 强化全链条管理：覆盖项目开发、审定、实施及减排量核查各环节；项目业主与审定核查机构须恪守诚信原则，接受社会监督。
• 推动CCER应用：
• 党政机关、国有企业须发挥表率作用，在绿色供应链管理、大型活动、社会责任履行等领域积极使用CCER抵销碳排放；
• 完善抵销规则，提升国际认可度，服务行业企业国际履约与产品碳中和。
▎ 提升碳市场活力
• 丰富交易产品：稳慎推进金融机构开发与碳排放权、CCER相关的绿色金融产品；建立碳质押、碳回购等制度；拓展企业碳资产管理渠道。
• 扩展交易主体：支持银行等金融机构规范开展碳质押融资；稳妥引入符合条件的金融机构参与交易；自愿减排市场逐步引入符合条件的自然人。
• 加强交易监管：
• 开展全国碳市场价格跟踪评估，推动形成合理交易价格；
• 严厉打击操纵市场、扰乱秩序等行为；
• 建立重点排放单位履约风险评估预警和管理制度；
• 加强碳金融活动监管，守住不发生系统性金融风险底线。
▎ 碳市场能力建设
• 完善管理体制：建设全链条、数字化、智能化的全国碳市场管理系统、注册登记系统和交易系统。
• 加强核算与报告管理：
• 加快修订重点行业温室气体核算与报告指南，条件成熟后转化为国家标准；
• 实施碳排放核算分类管理，探索基于自动监测的核算方式；
• 推行重点排放单位关键参数月度存证。
• 严格规范核查：完善核查技术规范，明确核查要点与流程；对高质量报告单位可简化核查。
• 强化数据质量监管：压实重点排放单位主体责任；综合运用大数据、区块链、物联网等技术提升监管能力；严厉打击弄虚作假。
• 加强技术服务机构监管：对核查机构实施认证资质管理；建立违规机构清出机制；推动第三方技术服务市场健康发展。
• 完善信息披露制度：重点排放单位、注册登记机构、交易机构、技术服务机构、金融机构须依法公开排放、履约、交易、质押等信息；建立跨部门数据共享机制；加强信用监督管理。
▎ 申报条件
• 重点排放单位：纳入全国碳市场覆盖行业的企业，须按要求完成碳排放核算、报告、核查及配额清缴义务。
• 自愿减排项目业主：须符合国家发布的温室气体自愿减排项目方法学要求，完成项目审定、备案、实施及减排量核查程序。
• 审定与核查机构：须具备国家认证的资质，遵循客观独立、诚实守信、公平公正、专业严谨原则开展工作。
• 金融机构参与主体：须在依法合规、风险可控前提下，经主管部门批准后方可开展碳质押融资或参与交易。
• 自然人参与自愿减排市场：须待市场机制成熟后，按规则明确的条件和程序准入。
▎ 政策影响▎ 对重点排放行业
• 强化碳排放约束刚性，倒逼钢铁、电力、建材、有色、石化、化工等高排放行业深度转型。
• 配额总量控制与有偿分配比例提升将增强企业减排内生动力，加速低碳技术应用。
▎ 对市场主体
• CCER应用场景拓宽，为新能源、林业碳汇、甲烷回收等项目提供稳定收益路径。
• 碳金融产品扩容，提升企业碳资产流动性与融资能力。
▎ 对监管体系
• 构建“核算—报告—核查—监管—执法”全链条闭环管理体系。
• 推动碳排放数据管理向数字化、智能化、月度化、可追溯升级。
▎ 对国际合作
• 明确参与《巴黎协定》第6条机制规则制定，推动碳市场标准、方法、数据国际互认。
• 提升我国在全球气候治理中的话语权与规则塑造力。
▎ 实施保障
• 保障维度：关键措施
• 组织领导：生态环境部统筹协调；地方党委政府落实配额发放、清缴、数据质量管理；重大事项及时向党中央、国务院请示报告
• 法规支撑：研究完善碳市场相关法律法规；开展自愿减排交易管理立法研究；健全行政执法与刑事司法衔接机制
• 政策协同：加强与绿电、绿证等市场化机制的制度衔接；制定注册登记和交易收费规则；完善资金清算机制
• 国际合作：参与全球碳市场规则制定；推动技术、方法、标准、数据国际互认；多渠道宣介中国碳市场实践▎ 政策解读视角本意见首次系统提出“双市场协同演进”路径——以强制履约的碳排放权交易市场为基座，以自愿减排市场为延伸，构建覆盖全主体、全链条、全周期的碳市场制度体系。政策强调从强度控制向总量控制过渡、从免费分配向有偿分配渐进提升、从行业管控向全社会参与拓展三大结构性转变，标志着我国碳市场进入制度定型与效能释放的关键阶段。

## 官方来源
- [中国政府网](https://www.gov.cn/zhengce/202508/content_7037718.htm)（政府官方公开信息）

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