中共中央办公厅 国务院办公厅关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见

▎ 政策背景碳市场是利用市场机制积极应对气候变化、加快经济社会发展全面绿色转型的重要政策工具。我国已建立全国碳排放权交易市场（强制履约）和全国温室气体自愿减排交易市场（自主减排）两大体系。为建设更加有效、更有活力、更具国际影响力的全国碳市场，中共中央办公厅、国务院办公厅于2025年5月24日印发《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》。

▎ 核心内容▎ 总体目标

• 到2027年：全国碳排放权交易市场基本覆盖工业领域主要排放行业；全国温室气体自愿减排交易市场实现重点领域全覆盖。

• 到2030年：基本建成以配额总量控制为基础、免费和有偿分配相结合的全国碳排放权交易市场；建成诚信透明、方法统一、参与广泛、与国际接轨的自愿减排交易市场；形成减排效果明显、规则体系健全、价格水平合理的碳定价机制。

▎ 全国碳排放权交易市场建设

• 扩大覆盖范围：依据行业发展状况、降碳减污贡献、数据质量基础、碳排放特征等，有序扩大覆盖行业和温室气体种类。

• 完善配额管理制度：

• 科学设定配额总量，逐步由强度控制转向总量控制；

• 到2027年，对碳排放总量相对稳定的行业优先实施配额总量控制；

• 稳妥推行免费和有偿相结合的分配方式，有序提高有偿分配比例；

• 建立配额储备和市场调节机制，平衡供需；

• 合理确定核证自愿减排量（CCER）抵销清缴的比例。

• 试点市场管理：现有地方试点市场须规范运行；不再新建地方或区域碳排放权交易市场；建立定期评估和退出机制。

▎ 全国温室气体自愿减排交易市场发展

• 加快市场建设：建立科学完备的方法学体系，重点开发可持续发展效益显著、社会期待高、生态与社会效益兼具领域的减排方法学。

• 强化全链条管理：覆盖项目开发、审定、实施及减排量核查各环节；项目业主与审定核查机构须恪守诚信原则，接受社会监督。

• 推动CCER应用：

• 党政机关、国有企业须发挥表率作用，在绿色供应链管理、大型活动、社会责任履行等领域积极使用CCER抵销碳排放；

• 完善抵销规则，提升国际认可度，服务行业企业国际履约与产品碳中和。

▎ 提升碳市场活力

• 丰富交易产品：稳慎推进金融机构开发与碳排放权、CCER相关的绿色金融产品；建立碳质押、碳回购等制度；拓展企业碳资产管理渠道。

• 扩展交易主体：支持银行等金融机构规范开展碳质押融资；稳妥引入符合条件的金融机构参与交易；自愿减排市场逐步引入符合条件的自然人。

• 加强交易监管：

• 开展全国碳市场价格跟踪评估，推动形成合理交易价格；

• 严厉打击操纵市场、扰乱秩序等行为；

• 建立重点排放单位履约风险评估预警和管理制度；

• 加强碳金融活动监管，守住不发生系统性金融风险底线。

▎ 碳市场能力建设

• 完善管理体制：建设全链条、数字化、智能化的全国碳市场管理系统、注册登记系统和交易系统。

• 加强核算与报告管理：

• 加快修订重点行业温室气体核算与报告指南，条件成熟后转化为国家标准；

• 实施碳排放核算分类管理，探索基于自动监测的核算方式；

• 推行重点排放单位关键参数月度存证。

• 严格规范核查：完善核查技术规范，明确核查要点与流程；对高质量报告单位可简化核查。

• 强化数据质量监管：压实重点排放单位主体责任；综合运用大数据、区块链、物联网等技术提升监管能力；严厉打击弄虚作假。

• 加强技术服务机构监管：对核查机构实施认证资质管理；建立违规机构清出机制；推动第三方技术服务市场健康发展。

• 完善信息披露制度：重点排放单位、注册登记机构、交易机构、技术服务机构、金融机构须依法公开排放、履约、交易、质押等信息；建立跨部门数据共享机制；加强信用监督管理。

▎ 申报条件

• 重点排放单位：纳入全国碳市场覆盖行业的企业，须按要求完成碳排放核算、报告、核查及配额清缴义务。

• 自愿减排项目业主：须符合国家发布的温室气体自愿减排项目方法学要求，完成项目审定、备案、实施及减排量核查程序。

• 审定与核查机构：须具备国家认证的资质，遵循客观独立、诚实守信、公平公正、专业严谨原则开展工作。

• 金融机构参与主体：须在依法合规、风险可控前提下，经主管部门批准后方可开展碳质押融资或参与交易。

• 自然人参与自愿减排市场：须待市场机制成熟后，按规则明确的条件和程序准入。

▎ 政策影响▎ 对重点排放行业

• 强化碳排放约束刚性，倒逼钢铁、电力、建材、有色、石化、化工等高排放行业深度转型。

• 配额总量控制与有偿分配比例提升将增强企业减排内生动力，加速低碳技术应用。

▎ 对市场主体

• CCER应用场景拓宽，为新能源、林业碳汇、甲烷回收等项目提供稳定收益路径。

• 碳金融产品扩容，提升企业碳资产流动性与融资能力。

▎ 对监管体系

• 构建“核算—报告—核查—监管—执法”全链条闭环管理体系。

• 推动碳排放数据管理向数字化、智能化、月度化、可追溯升级。

▎ 对国际合作

• 明确参与《巴黎协定》第6条机制规则制定，推动碳市场标准、方法、数据国际互认。

• 提升我国在全球气候治理中的话语权与规则塑造力。

▎ 实施保障

• 保障维度：关键措施

• 组织领导：生态环境部统筹协调；地方党委政府落实配额发放、清缴、数据质量管理；重大事项及时向党中央、国务院请示报告

• 法规支撑：研究完善碳市场相关法律法规；开展自愿减排交易管理立法研究；健全行政执法与刑事司法衔接机制

• 政策协同：加强与绿电、绿证等市场化机制的制度衔接；制定注册登记和交易收费规则；完善资金清算机制

• 国际合作：参与全球碳市场规则制定；推动技术、方法、标准、数据国际互认；多渠道宣介中国碳市场实践▎ 政策解读视角本意见首次系统提出“双市场协同演进”路径——以强制履约的碳排放权交易市场为基座，以自愿减排市场为延伸，构建覆盖全主体、全链条、全周期的碳市场制度体系。政策强调从强度控制向总量控制过渡、从免费分配向有偿分配渐进提升、从行业管控向全社会参与拓展三大结构性转变，标志着我国碳市场进入制度定型与效能释放的关键阶段。