中共中央办公厅 国务院办公厅关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见

▎ 政策背景中共中央办公厅、国务院办公厅于2025年5月14日印发《关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》，旨在深化资源环境要素市场化改革，通过完善碳排放权、用水权、排污权等交易机制，提升要素配置效率，支撑发展新质生产力，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，加快经济社会发展全面绿色转型。

▎ 核心内容▎ 总体目标

• 到2027年，碳排放权、用水权交易制度基本完善，排污权交易制度建立健全，节能市场化机制更加健全

• 资源环境要素交易市场更加活跃，价格形成机制更加健全，对实现相关资源环境目标的支撑作用有效增强▎ 配额分配制度

• 推动全国碳排放权交易市场由强度控制转向配额总量控制

• 严格实行用水总量和强度双控，明晰区域水权、取水权、灌溉用水户水权

• 在水资源严重短缺和超载地区探索用水权有偿出让，新增工业用水原则上应在用水权交易市场有偿取得

• 推动实施大气、水等领域重点污染物初始排污权有偿分配▎ 交易范围优化

• 稳步扩大全国碳排放权交易市场行业覆盖范围，扩展交易主体与品种

• 完善全国温室气体自愿减排交易市场，逐步扩大支持领域

• 加强绿证与碳市场、自愿减排市场的衔接，避免重复获益

• 推动各相关地区用能权交易试点有序退出，避免企业重复履约

• 探索在黄河等重点流域开展跨省级行政区域用水权交易

• 深化长三角区域一体化排污权交易，探索同一流域跨省排污权交易▎ 交易制度建设

• 按照“成熟一个、纳入一个”原则，将碳排放权、用水权、排污权等交易有序纳入公共资源交易平台体系

• 不再新建地方或区域碳排放权交易市场，加快建设全国统一的用水权交易市场

• 建立资源环境要素储备库，通过预留初始配额、收回失效配额、回购结余配额、开发增量配额等方式加强储备调节

• 健全价格形成机制，充分反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本、生态产品价值

• 强化市场监管，依法查处数据造假、违法违规交易、操纵市场等行为，建设交易市场信用体系▎ 基础能力建设

• 科学制定修订碳排放核算、用水定额、污染物排放等标准，加快更新重点行业和重要设备节能标准

• 推进重点行业碳排放监测试点，强化取用水监测计量，加快建设排污监测体系

• 引导金融机构开发绿色信贷、绿色保险、绿色债券等金融产品，推动碳排放权、用水权、排污权相关担保业务统一登记公示

• 培育第三方服务机构，提供核算核查、估值、咨询、培训等综合性服务▎ 申报条件

• 交易主体须纳入国家或省级排污单位分类管理名录

• 工业企业参与用水权交易需完成节水改造，结余水量方可入市交易

• 新增工业用水项目须在用水权交易市场有偿取得用水权（限水资源严重短缺和超载地区）

• 排污权交易主体须持有有效排污许可证，并符合核定技术体系要求▎ 政策影响▎ 对市场主体

• 企业需强化碳排放、取用水、污染物排放的全过程监测核算能力

• 节能服务、第三方核查、绿色金融等专业服务机构迎来制度性发展空间

• 高耗能、高排放、高取水企业面临更严格的配额约束与交易成本压力▎ 对地方政府

• 省级行政区域须因地制宜建立健全排污权有偿使用和交易制度

• 地方碳市场须接受国家统一指导与监管，不得新建独立碳交易市场

• 黄河等重点流域所在省份需协同推进跨省用水权、排污权交易机制建设▎ 关键数据一览

• 要素类型：关键时间节点，核心机制要求

• 碳排放权：2027年前，由强度控制转向配额总量控制，提高有偿分配比例

• 用水权：即时起，新增工业用水原则上须有偿取得，缺水地区探索有偿出让

• 排污权：2027年前，建立以排污许可证为确权凭证的交易制度，实施有偿分配

• 用能权：过渡期，相关试点地区有序退出，避免与碳市场重复履约▎ 组织实施

• 在党中央集中统一领导下，由国家发展改革委会同有关部门加强评估与统筹协调

• 各地区须结合实际完善改革举措，开展创新探索

• 重大事项须按程序向党中央、国务院请示报告